E-ID: Mögliche Gründe für den Abstimmungsentscheid

Analyse und Kommentar — Die Stimmbevölkerung der Schweiz konnte darüber befinden, ob eine “elektronische Identität” (E-ID, international eID) eingeführt werden soll. Die Kampagnen legten bereits vor der Abstimmung nahe, dass der ablehnende Entscheid weniger ein Votum für oder gegen eine eID sein würde.

Bei diesem digitalpolitischen Thema wird die VOX-Analyse, welche in rund acht Wochen erwartet wird,¹ besonders interessieren.

Einige der folgenden Punkte könnten mitentscheidend gewesen sein für das Nein² zum E-ID-Gesetz (BGEID):

• Unbehagen bei der Aufgabenteilung
• Komplexe Vorlagen öffentlich debattieren
• Nutzen nicht so ganz einleuchtend
• Unternehmerverbände vergessen Unternehmer
• Sicherheit ist Sicherheit
  • Datensicherheit und Datenschutz
• Digitalisierung als Schlagwort
  • Haben sich die Kommunikationsagenturen verschätzt?
• Mässig überzeugender “Business Case”
  • Die Rechnung der E-Commerce-Anbieterinnen
• Verordnung vor oder nach der Abstimmung veröffentlichen
• Wie weiter?

Unbehagen bei der Aufgabenteilung

Die Argumente drehten sich laut Trendumfragen, welche jeweils vor Abstimmungen durchgeführt werden, um die staatlichen und privatwirtschaftlichen Rollen, um Konzernkritik und um die Frage, wie rasch vorwärts gemacht werden sollte.³

Noch im Januar 2021 konnte laut “SRG-Trendumfrage” von gfs.bern die Ja-Seite “mit der Geschwindigkeit der Umsetzung argumentieren, wenn Staat und Private zusammenarbeiten”. Beim digitalen Datenaustausch müsse schnell vorwärts gemacht werden. Andererseits glaubten 82 Prozent, diese Aufgabe dürfe nicht den Privaten überlassen werden, so gfs.bern.⁴

Zunehmend zum wichtigsten Argument wurde bei der zweiten Trendumfrage im Februar 2021 die Rolle der Konzerne, die, so der Vorwurf, hinter der E-ID stünden.³

Komplexe Vorlagen öffentlich debattieren

Einerseits war zu lesen, der “Bund traut sich die Aufgabe nicht zu”.⁵ Andererseits ist die Grundkonzeption bei technisch komplexen Vorhaben wohl ebenfalls anspruchsvoll. Wenn sie in in einer Abstimmungsvorlage mündet, ist sie zwangsläufig politisch. Dennoch sei es für eine sachliche Diskussion vor einer Volksabstimmung zu spät, wie in einem Kommentar in der NZZ zu lesen war.⁶ Bei der Erarbeitung der Vorlage hätten “sich theoretisch alle Verbände, Institutionen oder interessierten Bürger äussern” können. Aber eine öffentliche Debatte habe kaum stattgefunden, so der Kommentar.

Nutzen nicht so ganz einleuchtend

Nachvollziehbar dürften diejenigen Anwendungsfälle sein, bei denen schon heute ein Ausweis vorgezeigt werden muss, etwa bei einzelnen Geschäften mit Behörden. Beide Seiten befürworten eine E-ID grundsätzlich.⁷ Aber weder Befürworter noch Gegner scheinen es geschafft zu haben, einen einleuchtenden Nutzen zu kommunizieren.

Den Nutzen mit einem Login⁸ oder mit einem “Chaos mit unzähligen Logins und Passwörtern”⁹ vermitteln zu wollen, hätte vor zehn Jahren wohl eher funktioniert. Dass für ein einziges Login “an sich die Notwendigkeit”, fehle, war vereinzelt auch von BGEID-Befürwortern zu vernehmen.¹⁰

Die Stimmenden dürfte irritiert haben,¹¹ dass man sich in ihrer Wahrnehmung “im Internet” nicht “identifizieren” muss, auch nicht bei E-Commerce (“ich benötige doch keine E-ID”). Ein Konto oder Login wird nicht als Identität im engeren Sinn empfunden.¹²

Selbst die Gegner wiesen nur vereinzelt¹³ darauf hin, dass bei fast allen Geschäften – sind es faktisch gegen 100 %? – kein Ausweis vorgezeigt werden muss. Für die Mehrheit der Bevölkerung kommen sogar für viele Behördengeschäfte, durchschnittlich für beinahe alle, seit Langem gleichwertige Ersatzmechanismen zum Einsatz (bspw. Steuern, Abstimmungen).¹⁴

Die hohe Ablehnung dürfte bei BGEID-Befürwortern wie -Gegnern auf einen grossen Nachholbedarf hindeuten, verständliche “Use Cases” zu erklären.

Unternehmerverbände vergessen Unternehmer

Primär KMU-Unternehmerinnen – 99 % der Unternehmen gelten in der Schweiz als KMU¹⁵ – entscheiden naturgemäss unternehmerisch. Sie haben seit Jahren gezielt die für sie wichtigen Bereiche digitalisiert, automatisiert und vernetzt. Dazu können beispielsweise CAD/CAx, Robotik, sogar Digitalisierung und Computerisierung im Primärsektor (automatisierte Landwirtschaft)¹⁶ gezählt werden.¹⁷

Zwar ist der Nachholbedarf, um neuere digital- und informationstechnische Prozesse umzusetzen womöglich grösser als eingestanden würde. Jedoch sind wohl nur wenige eines Morgens aufgewacht mit der Idee, dass dringend eine E-ID nötig wäre, um weiterzukommen.

Viele Unternehmerinnen und Unternehmer würden ihre teilweise hochkompetitiven und innovativen Betriebe nicht unbedingt mit Rückstand oder mit schwachem Innovations- und Wirtschaftsstandort¹⁸ assoziieren. Sie dürften grundsätzlich aufgeschlossen sein gegenüber einem E-ID-Projekt. Prioritär ist es vermutlich selten.

Dass sich offenbar nicht alle Verbände gleichermassen offen zeigen gegenüber interessierten Stimmberechtigten, könnte künftig bei ähnlichen Vorlagen zum Problem werden. Auf Anfragen vorbildlich reagiert haben etwa der Handels- und Industrieverein des Kantons Bern (HIV) oder digitalswitzerland, Zürich. Andere wollten oder konnten nicht antworten, was aber natürlich ihr Recht ist.

Sicherheit ist Sicherheit

“Nutzerinnen und Nutzer sollen sich einfach und sicher im digitalen Raum ausweisen können”, schrieb der Bundesrat der Stimmbevölkerung¹⁹. Die Botschaft versuchte Sicherheit ausgiebig zu erklären, erwähnte dabei “sicher”, “Sicherheit” oder “Sicherheitsniveau” gegen 300-mal.

Wie und warum der Geschäftsverkehr oder die E-ID “sicher” sein sollen, wird kaum erläutert. Sicherheit wird allgemein, prozedural und bezogen auf Regulierung, Vorschriften und Aufsicht verstanden.

Die Medienstelle des Bundesamtes für Justiz BJ des EJPD erklärte vor der Abstimmung auf Anfrage:²⁰

“«Sicherheit» kann nicht absolut definiert oder erklärt werden, sondern ergibt sich immer aus dem Kontext. Die E-ID-Anbieterinnen müssen sich von der Eidg. E-ID-Kommission (EIDCOM) anerkennen lassen. Die EIDCOM überprüft die E-ID-Anbieterinnen, ob sie das E-ID-Gesetz einhalten und kann bei Verstössen eine Anerkennung auch wieder entziehen. Mit dem E-ID-Gesetz müssen die E-ID-anbietenden Firmen ihren Firmensitz und ihre Server in der Schweiz haben. Den E-ID-anbietenden Firmen ist explizit verboten, Nutzerprofile zu erstellen und zu nutzen. Bei privaten Identifizierungsdiensten (z.B. Google und Facebook) gibt es keine so strenge Regelung. Generell sind die Regelungen zum Schutz der Daten höher, als vom Datenschutzgesetz verlangt.”

Demgegenüber wurde von den Gegnern Vertrauen, eine der Voraussetzungen von Sicherheit, als Grund für das Referendum angeführt.²¹ Die “Sicherung der Identität” sei seit jeher eine staatlich-hoheitliche Aufgabe, die unter demokratische Kontrolle gehöre. Geäussert wurden Sicherheitsbedenken etwa hinsichtlich der Datensicherheit.²²

Datensicherheit und Datenschutz

Unter Sicherheit kann auch “Datensicherheit” und eng damit verbunden der Schutz der Privatsphäre verstanden werden. Der sensible Umgang mit Daten zählt gemäss zweiter SRG-Trendumfrage von gfs.bern zu den “drei mehrheitlich unterstützte[n] Argumente[n]” der Nein-Seite.³

Nicolas Bürer, Managing Director von digitalswitzerland, erklärte auf Anfrage²³, die E-ID gemäss Gesetz basiere auf einem Privacy-by-Trust-Modell. Dieses Gesetz sei vor ein paar Jahren, noch vor dem auf Privatsphäre fokussierten Modell der SwissCovid App, geschrieben worden. Beide, zentralisierte oder dezentralisierte (bspw. “Self-Sovereign Identity SSI”) Modelle könnten bestehen. Laut Bürer wird die Akzeptanz bei den Usern dann matchentscheidend sein für den Erfolg der einzelnen Anbieter. digitalswitzerland wünscht vor allem einen schnellen politischen Prozess, der zu einer Lösung kommt, die mehrheitsfähig wird. “In der Zwischenzeit kann ich mir vorstellen, dass eID-Anbieter in der Schweiz gross werden, sei es mit einer zentralisierten Infrastruktur oder basierend auf SSI”, sagt Bürer.

Digitalisierung als Schlagwort

Der Bundesrat eröffnete seine Botschaft mit … der Botschaft: “Die Digitalisierung der Gesellschaft schreitet voran.”²⁴

Die Kampagne der Befürworter erwähnte den Aspekt “Digitalisierung” bei den aufgelisteten Befürworter-Stimmen ausgiebig.²⁵ Der Verband ICTswitzerland schrieb, es sei “höchste Zeit, bei der Schweizer E-ID unverzüglich vorwärts zu machen”, wenn die Schweiz “den Zug der Digitalisierung nicht verpassen” wolle.²⁶

Eine übermässige Verwendung eines Schlüsselbegriffs kann sinnvoll sein, ist aber riskant. Hier müsste zumindest die Frage geklärt worden sein, ob für die Mehrheit der zu überzeugenden Stimmbevölkerung “Digitalisierung” inzwischen nicht trivial wirkt.

Haben sich die Kommunikationsagenturen verschätzt?

Wollte man sich an den bekannten Gartner Hype Cycle²⁷ anlehnen, rückt nach dem “Peak of Inflated Expectations” mit der Phase “Trough of Disillusionment” die zunehmende Diskrepanz zwischen Erwartungen und der nüchternen Wahrnehmung von Realitäten – mit Erfolgen und Misserfolgen – in den Vordergrund.

Womöglich haben die Kommunikationsagenturen unterschätzt, dass der Höhepunkt einer unumstritten neutral bis positiven Konnotation dieses einzelnen Begriffs langsam erreicht (oder überschritten) sein könnte.

“Digitalisierung” ist praktisch. In einer Digitalisierungs-Botschaft kann ein Aspekt herausgepickt werden und alle sind sich scheinbar einig. Unterschwellige Diskrepanzen werden sich jedoch tendenziell nicht halten können.

Ein frühes Signal, dass das eventuell nicht mehr funktioniert, können Allianzen “gegen die Behördenposition von links und von rechts zusammen mit den Parteiungebundenen”⁴ sein. Das Argument “Digitalisierung”, etwa “dass beim digitalen Datenaustausch schnell vorwärts gemacht werden müsse”,³ überwiegt nicht mehr zwangsläufig. Denn beim BGEID wurde befürchtet, “dass mit der privaten Verwaltung der Daten Missbrauchspotenzial entstehe” oder “dass die Ausstellung einer E-ID nicht Privaten überlassen werden soll”.³

Mässig überzeugender “Business Case”

Der “Business Case” dürfte nicht für alle Unternehmen offensichtlich gewesen sein. Die Anwendungsfälle in der Ja-Kampagne waren primär auf die Kundschafts-Perspektive ausgerichtet. Das erschien verständlich, denn schliesslich entscheidet die Stimmbevölkerung. Mit Ausnahme behördlicher Dienstleistungen fehlten jedoch Versuche fast vollständig, die geschäftlichen Anbieter zu überzeugen, dereinst ein E-ID-Login zur Verfügung zu stellen.²⁸

Argumentiert wurde, die Kundschaft sollte Geschäfte mit Behörden als elektronische Prozesse durchführen können.²⁹ Die E-ID helfe, “sich im Internet sicher zu identifizieren und sich für Behördendienstleitungen (Betreibungsregisterauszug u.ä.), bei Online-Shops, Plattformen und dergleichen anzumelden.”³⁰ Ferner wurden Bestellungen von Computer-Spielen, Alkohol- oder Tabakprodukten, Filmen usw. erwähnt.³¹’³²

Das Geschäftsszenario ging offensichtlich davon aus, dass

• die Kundschaft ein Login für möglichst viele Internet-Angebote wird einsetzen können und wollen,
• genügend Geschäfte ein solches Login zur Verfügung stellen.

Die Medienstelle des Bundesamtes für Justiz BJ des EJPD erklärte vor der Abstimmung auf Anfrage:²⁰

“Die E-ID als staatlich anerkannte elektronische Identität erlaubt online Geschäfte abzuschliessen, die heute nicht möglich sind, weil ein persönliches Erscheinen (mit Identitätskarte), vor Ort oder an einem Postschalter (z.B. für Strafregisterauszugsbestellung) zwingend sind.
Für ‘einfaches’ Online-Shopping wird die E-ID auch in Zukunft nicht zwingend sein. Das E-ID-Gesetz verlangt von den Online-Diensten, auf der niedrigsten Sicherheitsstufe alle Dienstleistungen auch ohne E-ID anzubieten. Behördliche Dienstleistungen (Stichwort EGovernment) könnten dank einer E-ID dann auch online, statt persönlich vor Ort, abgewickelt werden (z.B. Änderung des Wohnorts).
Für die Online-Dienste ist der Zugang zu Ihren Dienstleistungen via E-ID wirtschaftlich interessant, weil sie keine eigene Identifizierungslogistik bewirtschaften müssen und z.B. pro Login mit E-ID die E-ID-Anbieterin entschädigen.”

Nicolas Bürer, Managing Director von digitalswitzerland, ergänzte auf Anfrage²³, dass eine E-ID interessant sein werde beispielsweise für Kredite, Autovermietung sowie Dienste oder Produkte, wo das Mindestalter bestätigt werden müsse (Alkohol, Tabak). Wichtig sei die E-ID für Dienste mit Behörden. Ein breiter Einsatz im E-Commerce stehe vorläufig weniger im Vordergrund. Künftig könnten E-Commerce-Anbieter eventuell überlegen, nur noch die E-ID zu akzeptieren, um damit den Unterhalt und die Kosten einer Login-Infrastruktur samt Datenbank zu sparen.

Die Rechnung der E-Commerce-Anbieterinnen

Für Electronic-Commerce-Firmen entstünden primär Kosten, wollten sie als E-ID-verwendenden Dienst³³ operieren. Webshops müssten ein zusätzliches Login anbieten, um Kunden nicht zu verlieren oder abzuschrecken. Dieses wäre teilweise gesetzlich vorgeschrieben gewesen.³⁴

Würden E-Commerce-Anbieter nur noch ein E-ID-Login zur Verfügung stellen, könnte der Umsatzrückgang bereits dann zu gross sein, wenn nur 10 % der gut informierten, kaufkräftigen Kundschaft eine E-ID ablehnten.

Insgesamt konnte der Nutzen den Internetfirmen wahrscheinlich nur mässig überzeugend dargestellt werden.

Verordnung vor oder nach der Abstimmung veröffentlichen

Auch Befürworter des BGEID waren der Ansicht, der Verordnungsentwurf hätte vor der Abstimmung veröffentlicht werden sollen. Das hätte zu einer offenen Diskussion beigetragen.³⁵ Vermutlich spielte diese Frage aber nur eine untergeordnete Rolle.

Die Medienstelle des Bundesamtes für Justiz BJ des EJPD erklärte vor der Abstimmung auf Anfrage:²⁰

“Es besteht weder eine Pflicht (noch ein Verbot) die Verordnung vor einer Referendumsabstimmung zu einem Gesetz zu veröffentlichen.
Üblicherweise wird zuerst ein Gesetz erarbeitet und verabschiedet und anschliessend die Verordnungen und Ausführungsbestimmungen erlassen. Es entspricht dabei langjähriger Praxis, dass Ausführungsbestimmungen in der Regel erst nach einer Referendumsabstimmung bekanntgegeben werden resp. dass eine allfällige Vernehmlassung mindestens drei Monate vor Abstimmung hätte eröffnet werden müssen. Dies wäre im konkreten Fall nicht möglich gewesen, weil die Ausführungsbestimmungen Ende November 2020 noch nicht fertig ausgearbeitet waren. Die Ausführungsbestimmungen zur E-ID sind derzeit in der verwaltungsinternen Bereinigung und müssen – zusammen mit den Erläuterungen – auch noch übersetzt werden. Nach einem Ja zum E-ID-Gesetz eröffnet der Bundesrat die Vernehmlassung und diese sind dann auch für die Öffentlichkeit zugänglich. Bei einem Nein zum Gesetz wäre eine Vernehmlassung hinfällig.”

Wie weiter?

Wie, ob und wie rasch die Politik mit einer elektronischen Identität weiterfahren will, werden digitaltechnisch und -politisch Interessierte besonders aufmerksam verfolgen wollen.

Nach diesem ersten soll in einem zweiten Teil ein bescheidener Beitrag an die Diskussionen geleistet werden im Rahmen eines sogenannten «Draft for Comments» (DfC).

Der bestehende, experimentelle Entwurf des DfC 1132 wird also erweitert mit Inputs zur Frage: Wie könnte eine “moderne” E-ID aussehen?

Informiert wird per Feed oder Newsletter, wenn ein früher Entwurf veröffentlicht wird. Expertise, Beiträge und Kommentare sind jederzeit auf der DfC-Mailingliste möglich und sehr willkommen.

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Dieser Beitrag ist ein Auszug aus dem experimentellen Entwurf des DfC 1132. «Draft for Comments» (DfC) sind ihrem Wesen nach stets Work in Progress.

Interessenbindung: Da die Initianten dieses Projektes aus unternehmerischen Kreisen stammen, wurde schon vor Jahren Einseitigkeit damit verbunden. Dieses Projekt bemüht sich um so mehr, keinem Vorurteil zu entsprechen und so sachlich wie möglich zu analysieren.

Redaktion Digi-Oek.ch, Robert Würgler (Geschäftsleiter a. i. Digi-Oek.ch), mit Beiträgen, Red. McNeal/Niggli/Wuergler/div.
Würgler ist Unternehmer in Bereichen der Wirtschaftsinformatik und in der klassischen Unternehmensberatung (Strategie, Organisation, Veränderungsprozesse, häufig in ICT-Projekten). Zu seinen Lieblingsthemen gehören Sicherheit, Cyber-, digitale und nicht-digitale Sicherheitsökonomik.

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